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野生動物管理的未來:修法保障、部門職責調整、轉業轉產

媒體:YoungConservationis  作者:李彬彬
專業號:張小然
2020/2/12 16:39:48

隨著這次疫情的爆發,野生動物貿易與公共健康安全的關系第一次被大范圍重視與討論。然而,由于立法漏洞、監管難度大、執法不嚴、投入資金和專業性人才缺乏等原因,中國野生動物管理存在諸多問題,導致類似公共安全問題接連發生。生物多樣性是保障我們發展的關鍵,從根本上,應該當作保護我們的屏障、共生的機制來去對待,而不是利用的資源。

野生動物利用雖然在很多地方已存在很久,但是隨著時代變遷,已不同于傳統利用模式。

第一,野生動物利用已從當地消費,向異地消費轉變,滿足的不是當地基本生活需求或傳統文化,而是為了滿足很多人的獵奇行為、奢侈消費行為以及炫耀心理。

第二,由于異地消費,運輸及集散售賣成為野生動物利用新增的環節,加大了不同物種間接觸的可能性,造成不同病原體的混雜及交叉感染機率。當地居民因為長期與一些野生動物共生,機體內可能會產生相應的免疫機制,比如特定的抗體等來防御一些人畜共患病。但當野生動物利用脫離原有當地使用范疇時,就會造成不同于以往的影響。

第三,由于消費市場往往處于人口密集區域,因此以往可能小范圍造成的野生動物疾病傳播,現在有更高的可能性造成流行性疾病影響,通過連通性極強的交通網絡,影響全國乃至全球。

因此,野生動物管理應當從傳統利用觀念中脫離出來,根據現有形勢重新確定出發點及管理模式。

藏羚羊曾經受到大規模非法盜獵,為獲取其毛皮作為奢侈品圍巾。如今,一些人想要養殖藏羚羊,重新打開這個市場。那時,諾大的無人區,我們是否有能力有效保護,讓不花多少錢就可以打到的野外種群不受影響?/李彬彬

野生動物管理混亂的原因

現有管理體系

林草部門主管的狩獵證、野生動物馴養繁殖許可證和野生動物經營利用許可證制度

農業部門主管的動物檢疫制度及畜牧管理(梅花鹿等在畜牧法中受管理的特種養殖動物)

市場監管部門負責市場交易監管

公安部門包括森林公安負責打擊各關節違法行為

涉及法律《野生動物保護法》、《動物防疫法》、《食品安全法》、《畜牧法》及相關管理辦法、實施條例和地方性規定等

01

法律監管存在真空地帶

很多飼養和出售的野生動物種類遠超出證件上規定的范圍,掛羊頭賣狗肉?;蛘咦鰹榉欠▉碓匆吧鷦游?ldquo;洗白”的通道。很多馴養繁殖技術并不成熟,要依靠捕獲野外個體擴充圈養個體,而種源擴充往往使用非法捕獵途徑。不在重點保護動物和三有動物名單里的野生動物并不在野保法的規定范圍內, 這涉及到約1000種陸生野生動物。因此,其利用并不受野保法或其他地方性規定限制。

唯一卡在這些野生動物和人類利用之間的,是動物檢疫。然而,對于很多野生動物,沒有相關動物檢疫標準,出具不了檢疫合格證明,比如蛇類、嚙齒類(例如竹鼠),甚至蛙類等?,F有的檢疫標準只針對豬、反芻動物、家禽、馬屬、犬、貓及兔。因此,在管理上,存在一大真空地帶。而在畜牧法里又涉及梅花鹿等國家重點保護動物,但叫法并沒有使用野生動物。因此,幾個法條之間對于“野生動物”的界定存在差異,對于管理部門監管職責銜接造成困難。

02

資金少、專業性人才缺乏,監管執法難度大

野生動物監管涉及極強的專業性,尤其是物種鑒別。而由于缺乏重視、機構改革、野生動物貿易監管部門繁多等問題,導致野生動物管理的一線缺乏充足的資金和相關專業性監管人才。很多地方在馴養繁殖或是經營利用許可證審批時對于物種概念并不明晰,在許可證上出現“野鴨”“野雞”“蛙類”等字樣,無法準確明晰到底是哪種物種,是否在法律允許的范圍內。

對于繁雜的野生動物種類,受制于專業能力,市場監管、檢疫及執法難度極大,無法達成有效監管的目的。更關鍵的是, 就算持有有效許可證且利用的是規定的野生動物物種,絕大多數物種難以從動物本身判別是非法或是合法來源,不論是從外觀還是遺傳信息。因此,個人和商戶往往可以利用這個監管的薄弱環節進行非法野生動物貿易。

03

利用野生動物種類繁雜,檢疫難度大

負責檢疫的是地方獸醫站,由于人力和資源限制,對于常規需要防疫檢疫的家畜家禽都疲于應付,更不要提檢疫規程欠缺種類繁雜的野生動物。那么,檢疫合格的野生動物是否可以利用呢?對于從大多數野生動物尤其是野外直接來源的動物,我們欠缺對其可能攜帶的病毒、細菌及寄生蟲的全面了解。同時,動物檢疫針對動物的臨床表現進行判斷,很多動物攜帶病原體但自身并不發病、或是潛伏期不清,無法準確判斷是否存在患病風險尤其是人畜共患病風險。同時,送檢實驗室需要對檢疫病原體有明確清單,在對大多數野生動物研究缺乏、了解不深時難以確定需要檢疫的全部內容。

04

監管部門兼具保護與利用兩個職責

難以達到相互監督、制衡的作用

陸生野生動物的保護和利用由林業與草原系統負責,而水生野生動物的保護與利用在農業農村部漁業部門下管理。在我國野保法以利用的角度出發來進行規定并且地方多以強調經濟發展為重心時,同一部門在平衡保護與利用時,往往也會因為種種原因而重利用輕保護。同時,一些類別的野生動物管理劃分不合理,例如兩棲類一般按照水生動物由農業部管理。但是兩棲類中利用的重點蛙類,很多物種大部分生活史在陸地上,陸地生態系統的保護又在林草部門管理。

西雙版納農貿市場/李彬彬

解決途徑

01

修訂野生動物相關法律

1、野生動物保護法

對于野生動物法的修改最關鍵在于明確所有野生動物都在保護范圍內,去除管理真空地帶。對所有物種根據野外種群及保護現狀進行評估及分類管理。根據科學評估,針對可利用的物種建立名錄,減少灰色地帶的物種數量,對有限的利用種類可以更為有效的進行監管。

第一,重新定義野生動物保護法的保護范圍, 擴展為所有野生動物。原有野保法范圍過窄,無法對野生動物監管提供有效的法律依據??蓞⒄招挛魈m的《Wildlife Act》,首先闡明所有野生動物都在保護范圍內。然后在后面條款里在逐條列出可以被捕獵、可養殖的、受部分保護的是哪些物種。這可以解決現在對于野生動物管理的真空地帶,同時根據科學評估給出可以利用的白名單,可以更有針對性更為精準地進行監管,減少野生動物管理上由于可利用動物種類過多而相應物種鑒別能力低帶來的監管難度大的問題。

第二,禁止所有直接來源于野外的野生動物商業用途,最大程度降低對于野外種群的影響及對不可控的公共衛生風險。用于科研、教育的情況需要特許審批。

第三,重新確定野生動物分類體系、并及時更新保護野生動物名錄,確定定期更新年限,保證科學評估可以及時有效反饋到野生動物管理當中。 根據野生動物野外種群狀況、棲息地及威脅評估,確定新的分類標準。其中最高一級的應當禁止任何形式的利用,同時對于物種研究及信息不足的物種也應當禁止利用。廢除三有動物類別,將其調整合并到新的分類系統中。

第三,建立適用于所有野生動物的《可人工繁育的野生動物名錄》。對于可成熟人工繁育并進行商用的野生動物,需要經過獨立專家委員會評估通過,并進行公示意見征集最終確定物種名單。同時,對于已在名單上的物種,需要定期進行評估。對于出現經營混亂、管理不力、對野外種群造成影響的養殖種類,應當取消其合法名錄位置。

第四,對養殖及利用的野生動物應要求全部建立可溯源體系。應該將野保法對于國家重點保護野生動物養殖的要求擴展到其他野生動物上,要求全部“建立物種系譜、繁育檔案和個體數據”,“規范使用專業標識,保證可溯源” ,并給予技術指導和支持。對于不同保護等級物種,可以使用不同標識。凡是無法達到要求的,一律取締。同時,應當減少野生動物繁育和經營利用許可證有效年限,增強審查和監管力度。

第五,對于沒有動物檢疫規程的野生動物,不予批準馴養繁殖及經營利用許可證。未檢疫合格的野生動物禁止運輸及市場流通。

第六,增大對于野生動物非法獵捕、馴養繁殖及利用的懲處力度。

2、動物防疫法

在動物防疫法里,應當明確規定:

第一. 與野生動物保護法銜接,杜絕直接捕獲的野生動物進行商業使用,不予進行檢疫,并嚴格查處沒有檢疫的非法野生動物利用。

第二. 對于馴養繁殖企業與個體,需要定期自主申報檢疫,對飼養動物進行定期防疫,確保衛生及檢疫標準。

第三.部分馴養繁殖的野生動物可以參照同屬家畜家禽的檢疫標準進行檢疫。并應當根據疫病發展與了解的加深,修改相關標準,更為適用于野生動物。對于沒有檢疫標準的野生動物物種,不予進行檢疫。

第四. 當新的物種評審被列入可人工繁育名單時,需要組織相關專家確定檢疫產地檢疫和屠宰檢疫標準。規范飼養、屠宰及運輸環節的檢驗檢疫。

3、畜牧法

列入可人工繁育的野生動物,其圈養種群生產、飼養及利用等行為應當依照《畜牧法》。原有第二條,“本法所稱畜禽,是指列入依照本法第十一條規定公布的畜禽遺傳資源目錄的畜禽。”可改為“本法所稱畜禽,是指列入依照本法第十一條規定公布的畜禽遺傳資源目錄的畜禽以及按照《野生動物保護法》公布的《人工繁育野生動物名錄》上的野生動物。

02

調整并明確各部門監管職責

將保護與自然資源產業發展分開由不同部門管理。陸生野生動物及水生野生動物的保護工作應當集中到自然資源部下的野生動物主管部門統一進行管理,而相關的生產經營管理工作應當調整到農業農村部同級的另外一個主管部門管理。從而解決野生動物保護與利用管理失衡、野生動物分類群分部門管理造成保護空缺等問題。因此,在源頭上由野生動物主管部門進行科學評估、確定野生動物不同保護等級并進行及時更新。

農業部門根據動物檢疫難度、防疫檢疫標準及相關行業管理水平等,組織專家對特定保護等級低的野生動物是否可納入可人工繁育野生動物名錄進行評估。評估結果由野生動物保護管理部門進行獨立專家論證,確定最終名錄。

野生動物主管部門對于馴養繁殖和利用的野生動物進行許可證審批,針對野生動物人工繁育需要建立完善有效的追溯體系,管理人工繁育種系信息,進行監管, 可以確定動物個體來源,配備實驗室對野生動物來源進行審核,可依法取消不符合規定的許可證。應在網上及時更新公示從國家到地方各級部門審批通過的許可證,包括合法利用的野生動物種類、數量、利用企業、許可證有效時間等。公眾可以利用網上平臺進行監督。

列入人工繁育名錄的物種,由農業部門根據《野生動物保護法》、《畜牧法》、《動物防疫法》等進行監管,需針對此類野生動物有明確動物檢疫標準及技術人員資格要求,針對所有野生動物及制品都需要有強制檢疫、合格后方可進入市場。

市場監管部門需要針對非法野生動物貿易在線上及線下進行嚴格監管。線上,在例如快手、抖音、淘寶、微博、微信等公眾平臺上建立非法野生動物捕獵、繁育及利用的監管機制,充分調動平臺及網絡企業的能力,對此類違法行為進行甄別。同時開通便捷的網絡及電話舉報方式,聯合公安部門進行及時反饋,利用公眾監督完善監管機制。同時,加大對于線上非公眾平臺交易的打擊力度。對于線下,市場監督部門應當對從事野生動物養殖及利用的企業、個人(包括鄉鎮集貿市場、餐館、旅游景點等)進行定期檢查及抽查,聯合公安做好行政和刑事處罰。公示轄區內合法商戶信息,利用大眾監督并及時反饋。對于混有野外來源的野生動物的情況,應當按照以危險形式威脅公共安全追究刑事責任。

同時,市場監督部門應當聯合衛生部門、野生動物主管部門、動物檢疫部門整頓規范活體動物及肉類市場。中國廣泛存在的花鳥市場、農貿市場、海鮮市場等衛生條件普遍較差,集中有活體動物交易、宰殺、肉類販賣等。這也是野生動物販賣的線下主要途徑之一。大量野生動物及其他家禽家畜等聚集在一起,增加了不同動物在自然狀況下不可能出現的接觸場景及頻次,造成不同病原體高度集中,提高交叉感染機率、增加不同病毒間重組可能性、帶來原來不可能產生的新型疫病等眾多問題。因此,對于活體動物及肉類市場需要重新思考制定更為合理的經營及管理模式;對于合法野生動物,需要確定定點銷售場所,制定衛生和監管標準。

03

政策引導,逐步轉業轉產

在緊縮野生動物利用的同時,應當鼓勵引導現有企業和個人轉產,逐步轉向更可持續、環境影響小、公共衛生及安全風險小的生產方式。1998年,在我國長江中下游遭遇特大洪水飽受經濟重創和人民安全威脅時,相繼發布的天然林禁伐和退耕還林政策,保障了未來長久的生態安全和社會穩定。天保工程當時涉及眾多國有林場、包括95.6萬職工,但是為了國家生態安全,政策支持妥善安置這些職工解決民生問題,很多地區脫離木頭財政轉為生態財政。又如近些年來,隨著環境污染加劇,公眾健康風險增加,政府通過鼓勵產業升級,淘汰重污染重排放企業,推動綠色產業可持續發展,逐步減少發展對于環境及公共健康的影響。因此,對于野生動物利用行業,縱然可以允許合法存在,但是,在看清楚它的代價、潛在風險和公眾態度后,應當 通過更強力的政策引導,轉產轉型。

野生動物利用行業,本質上利用了公共財產,但將公共安全健康風險和其成本轉嫁到大眾和政府身上,從而形成了暴利的產業鏈,吸引更多人參與。因此,我們需要利用法律和政策將環境和生態成本有效納入商業運作當中。雖然產品追溯體系、自主申報檢疫都會增加企業成本,但是對于一個潛在對公眾以及環境造成影響的行業來說,需要提高其準入門檻以及風險控制成本,才能有效避免眾多不顧社會責任的短期逐利行為,整頓行業亂象,規范行業運作。當然,這個前提是我們可以有效打擊非法貿易,懲處力度大,杜絕由合法向非法貿易的轉變。

在脫貧的壓力下,很多地方政府可能不愿意放棄剛扶持起來的野生動物利用行業。然而,從市場經濟的角度來看,需要明確這是在幫這些百姓短期脫貧還是謀求長期的發展?對于野生動物的利用,隨著這次的疫情爆發、世界以及國內范圍內公眾尤其是年輕一代對于動物福利的關注、對于生物多樣性和生態安全的重視、對于中國在國際舞臺上擔當起的環境保護領袖角色、國際社會對于我們在一帶一路沿線國家發展所可能造成的環境影響的擔憂下,野生動物利用的長期商業前景其實并不看好。我們對于某些產業的發展應當做更有前瞻性的規劃和引導,而非局限于現有既得利益者的呼聲。

例如毛皮產業近些年由于受到全球日益強烈對于動物福利的關注、反對動物毛皮使用、眾多國際時尚品牌例如Burberry, Gucci, Chanel, Phillip Lim, Coach, Diane Von Furstenberg, DKNY, Michael Kors, Versace 和Armani等紛紛發表聲明不再使用毛皮,需求大幅降低, 導致很多毛皮動物飼養行業下滑。而很多歐美國家例如北歐國家挪威芬蘭紛紛禁止毛皮動物養殖、美國加州禁止毛皮銷售,毛皮生產逐漸成為被淘汰的行業。

因此我們更應該利用這次機會從根本上轉變我們以利用為出發點的野生動物法制體系及管理機制,引導相關從業人員轉業轉產,可持續發展,而非類似于之前重污染的行業,讓中國淪為類似其他國家淘汰行業的聚集地,發展前景受限。對于扶貧,各地政府應該秉承生態扶貧的理念,接受科學評估和指導,確定可以長久發展不破壞根基和地方形象的扶持產業。同時,政府應當引導科學研究從原有的野生動物養殖、馴化向野生動物保護轉變,杜絕各級政府及企業通過資助特定科研項目為商業養殖及利用打開途徑 。

根本上,我們需要把生物多樣性和生態系統當作公共安全的屏障、社會可持續發展的免疫系統來看待及保護,雖然短期內不會像其他活動產生直接的經濟價值,但是良好的環境條件、持續有保障的生態系統服務(例如清潔水、空氣)提供、降低氣候變化對人類社會的影響都為我們經濟可持續的發展、社會平穩過渡到小康社會提供穩定的大環境及長久的收益,同時減少突發性疫病及其他災害帶來的損失、經濟倒退以及不穩定的社會因素。最后,應當明確野生動物的管理不僅僅涉及保護部門一個部門的職責,需要多部門配合,修法完善,建立健全監管機制,建立具有專業知識人才的綜合執法隊伍,才可以有效管理保護野生動物資源、促進社會發展。

寫在最后的話

中國在生物多樣性和生態保護上投入的努力和政策是很多發展中國家甚至一些發達國家都無法比擬的。對于我們從事生物多樣性保護研究的人來說,在國際平臺上一直嘗試去總結和介紹中國的巨大努力和成效,包括我們全球最大的生態系統服務補償機制、世界首例全國性碳市場、率先達到保護地國際目標、大力推廣科技在自然保護中的應用、推廣綠色一帶一路建設、提出并踐行生態文明。然而,經常被野生動物利用及非法貿易打得措手不及,顏面盡失,前功盡棄。當我們真要把生態文明放到今年生物多樣性公約會議的主題上時,我們對于野生動物的理解及保護是否真的有所突破、真正走在了世界的前面?

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